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  • 基层政协组织履职制度化建设探析——以红河州实践为例

    来源:红河州政协 2020-02-24 11:26:00

      人民政协作为中国具有鲜明特色的制度安排和重要民主形式,历经七十年发展不断走向成熟定型,展现出了多方面的独特优势。其背后,同样有不断发展的工作制度、不断健全的工作机制作为托举和支撑。人民政协只有制定出高质量的工作制度,才能保障政协事业高质量发展和政协工作高质量开展。换言之,抓住制度建设这个“牛鼻子”,也就找准了加强和改进人民政协工作的关键。
      近年来,红河州认真贯彻落实中央和省委的要求,扎实推动人民政协工作,特别是在加强人民政协制度建设方面,进行了积极探索,与此同时,也还存在一些亟待解决的问题和不足。基于此,为科学把握新时代人民政协的新方位新使命,推动人民政协组织履职制度化发展,本文通过梳理人民政协制度建设历程,总结政协制度建设经验,介绍红河州加强政协制度建设的有益探索,分析全州加强政协制度建设取得的成效以及存在的一些问题,结合红河实际、参照各地有益做法,提出加强基层政协组织履职制度建设的对策建议。 
      一、红河州政协组织履职制度化建设的历程、成效及经验
      1957年11月17日,中国人民政治协商会议红河哈尼族彝族自治州委员会在蒙自正式成立,并召开了政协红河州第一届委员会第一次全体会议,各县市先后成立了政协组织。60多年来,红河州高度重视加强政协制度建设,按照中共中央、全国政协和省、州党委的要求,作了许多积极探索,特别是中共十八大以来,红河州把加强政协制度建设作为一项打基础、管根本的重要工作来抓,着力构建务实完备、科学管用的制度体系。目前,红河州政协组织制度框架基本形成,基本做到各项履职活动有制可依,各项日常工作有章可循,各项服务管理规范有序。 
      (一)发展历程。人民政协履行职能制度、规范化、程序化建设,是在我国社会主义民主制度化和法制化大趋势下出现的。党的十一届三中全会以来,党和国家就把建设有中国特色社会主义民主政治作为重要目标,并进行了一系列的政治体制改革,作为我国社会主义民主政治制度的重要组成部分,人民政协工作的制度化、规范化、程序化建设提上了议事日程。从五届全国政协的人民政协工作要“经常化、制度化”,到八届全国政协把履行职能“规范化、制度化”作为重点工作来抓,再到十二届政协提出切实推进履行职能“制度化、规范化、程序化”,人民政协不断进行履职制度化探索。红河州各级政协组织履职制度化建设与全国、全省政协同步开展。一方面,加强内部制度建设,主要是完善州政协组织内部的规章制度,建立科学、具体、可操作的内部工作机制;另一方面,加强与外部制度的衔接配套,主要是加强政协制度与党政运行规则的衔接配套,建立在州委领导下各司其职、相互协调的制度机制,使之成为共同遵守的准则和规程。
      (二)主要成效。红河州把制度建设摆在十分重要的位置,制度基本涵盖了政协工作的方方面面,基本形成比较系统完备的制度体系,各项工作基本都有规可依,以刚性的制度规定和严格的制度执行,在履职中取得了比较显著成效。一是构建政治协商、民主监督制度体系。发挥州政协党组的核心作用,规范与州委、州人大、州政府的联系,积极争取州委对政协工作的领导,把政协工作纳入总体布局,协助州委下发《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》《关于加强和改进人民政协民主监督工作的实施意见》等。二是修订完善和出台了政协有关工作制度。修订完善了《中共红河州政协党组会议制度》《加强和改进调研视察考察工作实施办法》《联系和服务群众制度》等各项工作制度,进一步明晰了政协履行基本职能、开展经常性工作等规定和要求,不断加强队伍建设、提升履职实效。三是推动了政协工作提质增效。全州各级政协组织的制度化、规范化、程序化建设得到有效推进,政治协商、民主监督、参政议政职能制度建设不断加强,提升了政治协商程序化水平、民主监督组织化程度和参政议政成果转化效果;委员和界别作用得到了充分发挥,推动委员加强与本届别群众的联系,增强了社会各界对政协工作和社会主义协商民主建设的认同感,提升协商民主实效;切实增强了政协自身建设实效,进一步规范政协各个环节的工作,强化对政协日常工作的管理和考核,提高了政协组织凝聚力,增强了政协事业活力,提高了政协履职实效。 
      (三)基本经验。通过梳理人民政协履职制度化建设历程和取得的主要成效,得出以下基本经验: 一是坚持党的领导是加强政协制度建设的基本前提。将党的重要指导思想贯穿政协制度建设始终,坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一重要政治准则,是确保政协制度建设始终沿着正确方向推进和发展的可靠政治保障。二是准确把握人民政协的性质定位是加强政协制度建设的关键。习近平总书记强调指出,做好人民政协工作,必须坚持人民政协的性质定位。政协工作不能偏离政协的性质定位,政协制度建设也必须围绕政协性质定位展开。围绕巩固维护好各民主党派、无党派人士等政协参与群体在政协的权利与义务,加强制度建设。通过推进政协制度建设,增进各党派团体和各族各界对中国特色社会主义道路、制度和理论体系的认同。三是始终坚持整体性目标是加强政协制度建设的前进方向。红河州各级政协组织在制度建设中,树立系统思维和整体理念,注重各层次、各环节、各方面制度的关联,增强政协总体制度与具体实施制度之间、政协履行职能制度之间的协调性、协同性,重点推进政协相关工作制度与党政运行规则的衔接配套,推动党委、政府、政协之间的相互协调配合,为提高政协制度执行效果创造了有利条件。四是始终坚持创新发展的思维是加强政协制度建设的动力源泉。在发扬传统中创新,是政协事业不断发展的内在动力,也是政协制度建设的必然趋势。全州政协组织认真把握政协制度建设的实践探索性、过程渐进性、目标适应性等特点,使其在不断适应壮大爱国统一战线和发展社会主义民主政治的要求中不断完善,建立健全政协履职的各项工作制度,形成了合时代需求、科学高效的工作机制,更好保障了政协履行职能。 
      二、红河州政协组织履职制度化建设存在的困难和问题
      近年来,政协组织履职制度化建设不断加强,但由于履职制度化建设方面的顶层设计还有差距,我州各级政协组织在履职制度化建设中,还存在支持政协履职工作机制不够完善、与工作实际不匹配、执行落实不到位、制度创新不足等问题,需在实践中不断完善。
      (一)支持政协履职工作机制还不完善。根据中央和地方制定的有关规定和制度,结合工作实际,从上到下衔接上思考不够,主动协助党委、政府制定支持政协履行政治政商、参政议政、民主监督职能的制度机制还不够完善。比如:在民主监督方面,实行州委、政府对国家宪法、法律和法规的实施情况以及国家机关及其工作人员履行职责、廉洁从政等方面的情况向政协通报制度尚未真正建立;参政议政工作实行各级党委、政府向政协提供情况,提供重要调研选题等制度尚未有效建立;对中央和省、州党委有关加强政协工作发挥政协作用,提高履行职能水平等文件规定,督促贯彻落实还有差距。
      (二)部分制度与实际工作还不匹配。由于定期清理现有规章制度长效机制尚未有效建立,许多应废止、修改、新建的制度没能及时跟进,致使一些制度滞后于现实工作需要。2018年3月15日中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第一次会议通过的《中国人民政治协商会议章程修正案》,特别是2019年9月中共中央政协工作会议召开后,原有的政协履职制度化建设与现行工作已不相符合,对新时代政协履职制度化建设应构建哪些制度,职能边界如何、结构运行怎样,如何配套衔接还把握不准,履职制度化建设还没有因时而制、与时俱进,制度体系整体效能还未充分发挥。
      (三)制度创新与新时代要求还不适应。新《政协章程》出台后,创新建立党组会议议题预安排制度、会议精神落实督查制度,着眼于强化对政协委员的思想政治引领,建立政协党组成员联系党员委员、党员委员联系党外委员、副主席联系界别的工作机制,着眼于加强对基层政协工作的指导,建立政协主席、副主席联系县市政协工作机制,建立政协领导基层调研时与当地政协委员座谈的制度,着眼于切实提高调研质量、促进调研成果转化、跟踪落实及反馈等方面制度性文件还不够,政协履职建设还不完全适应新时代要求。
      (四)制定出台的履职制度执行还不到位。落实制度存在“走程序”或“雷声大雨点小”的情况,制度执行的质量和成效得不到保障,从而导致以下问题的发生:一是界别活动组织化程度还不高,建言资政与凝聚共识双向发力的工作机制有待建立健全,界别在政协发挥作用的渠道不畅,不能及时准确反映界别群众的意愿与诉求;二是个别委员对政协性质地位认识不够,对委员职责作用了解不多,缺乏履职的意识和准备;三是为委员搭建视野宽阔、内容丰富、形式灵活的知情明政平台不够,致使委员在提案、视察、调研、反映社情民意等经常性工作中处于被动;四是专委会基础支撑不牢,重点调研、专题协商、视察活动针对性不强,缺乏后续跟踪问效;五是机关服务保障效果还不明显,层级职责分工不够明晰,协调机制不够健全,工作计划性、协调性、灵活性还有所欠缺。
      三、加强基层政协组织履职制度化建设的对策建议
      习近平总书记强调“人民政协要适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,坚持改革创新精神,推进人民政协理论创新、制度创新、工作创新”,对政协制度建设提出了更高要求。认真分析当前地方政协制度存在的问题,结合红河州政协组织的实践和探索,建议从以下五个方面加强新形势下政协组织履职制度化建设: 
      (一)加强政治协商的程序化建设。政治协商是人民政协的首要职能,是人民政协存在和发展的重要依据。政协制度的“三化”建设,制度化是基础,程序化是途径,规范化是方式方法。充分发挥好职能,关键要从程序化上着力,推动和保障政治协商全过程的规范化、制度化建设:一是健全完善知情通报制度,做到明以咨政;二是健全完善互动联合机制,做到协以成事;三是拓展政治协商渠道,做到商以求同;四是建立健全跟踪奖惩机制,做到实以问效。
      (二)提升民主监督的组织化程度。政协的民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分,但在实际工作中,由于各方面的原因,民主监督相对比较薄弱,难以发挥应有的作用,与政协章程的要求还有差距,与人民群众的期盼还有距离。要解决这一问题,关键是依托政协组织的平台、政协制度的完善,不断提高民主监督的组织化程度: 一是进一步健全监督机制,确保监督有据;二是进一步整合监督资源,确保监督有力;三是进一步完善监督程序,确保监督有序; 四是进一步强化监督落实,确保监督有效。
      (三)注重参政议政成果转化制度化建设。参政议政是对政治、经济、文化、社会和生态文明建设中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论,向党和国家机关提出意见和建议。参政议政的成效主要体现在成果的转化上,因此,要高度重视参政议政成果转化机制建设,不断探索参政议政成果转化的规律和特点,使参政议政成果转化工作进入制度化、程序化轨道:一是建立调研献策的资源整合机制; 二是建立健全沟通协商机制; 三是建立参政议政成果办理、跟踪反馈机制。
      (四)不断强化政协组织自身制度建设。习近平总书记强调“要适应全面深化改革的要求,以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设,努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”基层政协组织自身建设也要从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度着手,以适应发展的新形势新任务新变化: 一是继续深化党派合作,创造条件让各民主党派、无党派人士能够充分发挥自己优势、行使职能;二是更加突出界别代表性和包容性,充分发挥界别代言献策作用,为政协更好的履职夯实社会基础、凝聚界别合力;三是进一步发挥委员主体作用,健全完善委员准入退出制度,建立委员述职考核制度,完善委员联络、服务等制度;四是进一步强化专委会基础作用,加强与委员、委员单位及各党派、各界别、各团体的联系,使专委会成为参政议政、献计出力的重要平台;五是进一步加强政协机关建设,不断探索完善调研、视察等工作制度,着眼于政协事业的长远发展,把政协机关干部的配备、培养、选拔与使用纳入干部队伍建设总体规划和年度工作计划,努力造就一支政治坚定、作风优良、能力过硬的高素质干部队伍。 
      (五)构建党政重视、各界关心支持的工作格局 。大团结大联合是人民政协组织的重要特征。基层政协组织要紧紧围绕团结民主的主题,坚持开放合作的导向,在增强自身“内动力”的同时,也要借助“外助力”,建立健全政协内外结合、团结合作、共同发展的工作机制,使政协履职过程议政建言的重要环节和公民有序政治参与的通达渠道。 一是建立政协与党委、人大、政府密切联系和协同配合制度,加强和改进党委对人民政协工作的领导,积极推进政协工作与党政运行规则的衔接配套,创新开展与人大的立法协商;二是加强与党委、政府及其部门在履职活动中的制度建设,进一步完善党委政府领导分管联系政协工作、党委政府及其相关部门参加列席政协重要会议和对口联系协商制度,在协商议题确定、意见办理与反馈等方面不断完善制度,确保协商成效、成果落地;三是建立政协系统跨区域、各层级的交流合作机制,注重加强政协系统跨区域的横向交流联系,注重加强对基层政协工作的联系指导;四是建立健全建言资政与凝聚共识双向发力的工作机制,凝聚社会各方面参与政协履职建设的强大合力,加强在团结各方面力量、扩大公民政治参与等方面的制度建设,搭建平台,拓宽听取和反映意见和建议的渠道,推进基层民主协商的有序化、常态化。 
      经国序民,正其制度。党的十九届四中全会审议通过的《决定》,全面回答了在我国国家制度和国家治理体系上应该“坚持和巩固什么、完善和发展什么”这个重大政治问题,意义重大、影响深远。基层政协组织当坚持问题导向、坚持发展眼光,与时俱进,以更加符合时代要求、更加符合政协工作规律、更加健全完善合理的制度创新,推动人民政协制度不断成熟定型,才能更好地推进人民政协事业不断向前发展。
      (作者:红河州政协 付田跃)
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